四子王旗在烏蘭察布市范圍內(nèi)屬于民間融資活躍地區(qū)，近年來(lái)，我旗民間借貸糾紛案件數(shù)量迅猛增長(zhǎng)2017年共審理民間借貸糾紛案件692件，占全年民事案件總數(shù)的27.21%；2018年共審理民間借貸糾紛案件1041件，占全年民事案件總數(shù)的32.44 %；2019年我院共受理民間借貸糾紛案件1334件。2017年以來(lái)，我院執(zhí)行案件中民間借貸糾紛案件占比約為63%?？梢哉f(shuō)，我院受理的民間借貸糾紛案件幾乎占據(jù)民事案件的半壁江山，無(wú)論是案件數(shù)量還是案件總標(biāo)的額，都遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)的買賣、婚姻家庭、侵權(quán)糾紛等民事案件。我院就我旗民間借貸案件組成了課題組對(duì)民間借貸糾紛案件的特點(diǎn)、成因和法律規(guī)制進(jìn)行了專題調(diào)研，現(xiàn)報(bào)告如下：

一、我旗民間借貸糾紛高發(fā)的原因分析

一是部分民營(yíng)企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者融資難，大量的資金需求刺激了“民間借貸”市場(chǎng)的繁榮。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府大力支持和鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)的創(chuàng)辦，當(dāng)?shù)鼐用竦乃枷胍搽S之轉(zhuǎn)變，不再將資金存入銀行或低息放貸，而是經(jīng)營(yíng)種植養(yǎng)殖業(yè)、開辦企業(yè)或者投資入股，投資額小則幾萬(wàn)、幾十萬(wàn)，多則達(dá)到幾百萬(wàn)、上千萬(wàn)，僅靠自己的資金已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足投資需求。而金融機(jī)構(gòu)貸款程序復(fù)雜,條件要求高，辦理手續(xù)周期長(zhǎng)。民間借貸作為一種資源豐富、操作簡(jiǎn)便的手段，成為經(jīng)營(yíng)者首選的貸款方式。民間借貸開始活躍，出現(xiàn)非法放貸。另一方面，因民間閑置資金過(guò)多，也是民間借貸活躍的原因之一。

二是部分借款人消費(fèi)觀念“超前”。隨著我旗經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)家加大對(duì)農(nóng)牧民的政策性補(bǔ)貼，居民的普遍消費(fèi)水平不斷提高，一些無(wú)固定收入而又喜好享受的群體通過(guò)民間借貸來(lái)滿足自己的消費(fèi)欲望。如有的借款人在借款之前就已經(jīng)明知自己沒(méi)有履約能力，為滿足一己私欲，利用出借人的逐利心理騙取信任，其實(shí)質(zhì)是以非法占有為目的的犯罪行為。

三是民間借貸市場(chǎng)缺乏監(jiān)管，職能部門管控不到位。實(shí)踐中，缺少對(duì)職業(yè)放貸行為的審查環(huán)節(jié)。同時(shí)，職能部門在打擊和規(guī)制高利放貸、職業(yè)放貸行為方面缺乏有力措施。

二、我院受理民間借貸糾紛案件的基本特點(diǎn)

一是高息借貸問(wèn)題突出，且日益隱蔽化。由于融資困難，民間借貸市場(chǎng)的利率不斷走高。審判工作中，民間借貸糾紛案件雙方當(dāng)事人確定的月利率普遍在3分以上，有的甚至更高，民間借款利率上漲催生了高利貸。為了獲得高額利息，當(dāng)事人在借款合同中一般通過(guò)約定高額的服務(wù)費(fèi)、違約金或預(yù)先扣除利息的方式規(guī)避高利審查。

二是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性借貸比重大。傳統(tǒng)民間借貸案件中的借款，大多是生活性消費(fèi)，因婚姻、購(gòu)房、就學(xué)、疾病等原因而向親朋好友借款的現(xiàn)象比較普遍。近年來(lái)，用于生活性消費(fèi)的民間借貸已越來(lái)越少，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性借貸現(xiàn)象逐漸增多，多為從事種養(yǎng)殖、房地產(chǎn)業(yè)。另外還有一部分民間借貸被用于賭博、揮霍、風(fēng)險(xiǎn)投資、歸還其他高利貸借款等不正常領(lǐng)域，帶來(lái)突出的社會(huì)問(wèn)題。

三是同一主體涉訴的“系列案”增多。一些民間借貸案件中，債權(quán)人或債務(wù)人比較集中，借貸主體的重復(fù)率高。一債權(quán)人多債務(wù)人情形下，我旗現(xiàn)有一批“職業(yè)放貸人”，一般是利用農(nóng)牧民手中的惠農(nóng)補(bǔ)貼、禁牧補(bǔ)貼等作抵押長(zhǎng)期從事放貸業(yè)務(wù)，已發(fā)現(xiàn)將草場(chǎng)全部由放貸人占有的情況；多債權(quán)人一債務(wù)人的情形下，債務(wù)人往往是大量對(duì)外舉債的企業(yè)或企業(yè)主。

四是民間借貸與非法借貸、刑事犯罪互有交織。出借人與借款人都基于自己的利益判斷做出趨利性選擇，在非法占有和高額利息回報(bào)的誘惑下，容易產(chǎn)生詐騙、非法吸收公眾存款、集資詐騙、高利轉(zhuǎn)貸、暴力催收等涉嫌刑事犯罪的行為，擾亂金融秩序和社會(huì)治安。比如我旗已發(fā)生多起因暴力催收引發(fā)的惡性刑事案件。此外，民間借貸糾紛案件中高利貸、“砍頭息”借貸等非法借貸情況較普遍。

三、民間借貸訴訟案件的處理難點(diǎn)

一是借貸主體難以認(rèn)定。有的公司或個(gè)人專門從事放貸業(yè)務(wù)，并以公司工作人員或他人的名義與借款人簽訂借款合同，自身藏在幕后或充當(dāng)代理人。有的民間借貸行為以簽訂房屋、機(jī)動(dòng)車買賣合同或草場(chǎng)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同為形式，在借款人不能按時(shí)還款時(shí)，以形式上簽訂的合同糾紛起訴至法院，要求借款人履行合同。此類情形，法官對(duì)于借款主體難以認(rèn)定。

二是借款金額難以認(rèn)定。出借人僅持有借據(jù)，而沒(méi)有款項(xiàng)交付等其他證據(jù)。對(duì)于數(shù)額較大或巨大的借款，僅有借條或借款合同、收據(jù)，而沒(méi)有款項(xiàng)交付的其他證據(jù)，認(rèn)定借款事實(shí)是否實(shí)際發(fā)生較為困難。有的數(shù)十萬(wàn)元、百萬(wàn)的借款出借人往往聲稱是以現(xiàn)金方式交付的，而借款人不予認(rèn)可，因無(wú)其他證據(jù)進(jìn)一步佐證，給法院認(rèn)定借款事實(shí)帶來(lái)困難。在民間借貸糾紛案件中，除借條外，雙方當(dāng)事人能夠提供的印證借款事實(shí)的其他證據(jù)往往較少，且多缺乏書面證據(jù)。

三是借貸利息約定難以認(rèn)定。有的原告為規(guī)避法律，采取“砍頭息”提前扣除利息，實(shí)際借款數(shù)額小于借條上記載的數(shù)額，如果借款人不能還款，出借人就會(huì)依據(jù)借條記載的數(shù)額向法院提出訴訟。還有的原告出具的短期借款合同不約定利息，向法庭出具借條實(shí)質(zhì)上并非被告最初的借條，被告以往的還款記錄難以查證，給法院認(rèn)定事實(shí)帶來(lái)困難。

四是不出庭現(xiàn)象常見。有的借款人為躲避出借人追討債務(wù)不愿出庭應(yīng)訴或外出躲債，保證人因法律意識(shí)淡薄，認(rèn)為自己沒(méi)有用錢不承擔(dān)責(zé)任，更是拒簽法庭傳票，被告常常更換聯(lián)系方式、變更住所，拒不出面陳述事實(shí)，面對(duì)此情況，法官不得不留置送達(dá)或公告送達(dá)，增加了案件的審理難度。由于被告拒不到庭，只能依法缺席審理和判決。當(dāng)事人拒絕接受法律文書，執(zhí)行中對(duì)抗情緒強(qiáng)烈。同時(shí)，有的原告為了回避法院對(duì)于借貸事實(shí)細(xì)節(jié)的審查，只委托訴訟代理人，本人不出庭，而代理人對(duì)借貸的形成過(guò)程、款項(xiàng)交付等細(xì)節(jié)性問(wèn)題往往陳述不清。

四、民間借貸執(zhí)行案件的處理難點(diǎn)

一是多數(shù)民間借貸案件中被執(zhí)行人難找或無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，出現(xiàn)執(zhí)行不難。民間借貸糾紛執(zhí)行案件中，找不到被執(zhí)行人或無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件占比50%左右。牧民作為被執(zhí)行人的執(zhí)行案件中，出借人在借貸時(shí)已提前掌控牧民的草場(chǎng)補(bǔ)貼銀行卡及密碼，提前保全或要求法院執(zhí)行凍結(jié)，因政府給予的草場(chǎng)補(bǔ)貼在每年年底一次性發(fā)放，故此類執(zhí)行案件在法定6個(gè)月的執(zhí)行期限內(nèi)只能終結(jié)本次執(zhí)行處理。

二是進(jìn)入訴訟程序后部分法官缺乏執(zhí)行意識(shí)，與執(zhí)行機(jī)械分離，造成生效判決書、調(diào)解書內(nèi)容與執(zhí)行實(shí)際脫節(jié)。部分生效判決書、調(diào)解書所載明的履行期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于執(zhí)行案件六個(gè)月的結(jié)案期限，有的生效判決書、調(diào)解書確定的給付內(nèi)容不明確。

三是輪候查封、凍結(jié)與參與分配現(xiàn)象突出，財(cái)產(chǎn)處置與案款分配周期較長(zhǎng)。民間借貸糾紛案件在執(zhí)行階段中，往往存在同一被執(zhí)行人涉及多個(gè)執(zhí)行案件的情形，被執(zhí)行人僅有的財(cái)產(chǎn)難以全部履行法律生效的還款義務(wù)，由于多個(gè)申請(qǐng)人參與財(cái)產(chǎn)分配，導(dǎo)致執(zhí)行周期較長(zhǎng)，案件的執(zhí)行效果難以保證。

四是擔(dān)保人法律意識(shí)差。大部分的民間借貸基本上都設(shè)定擔(dān)保，因保證人礙于情面、法律意識(shí)差，認(rèn)為擔(dān)保只是履行一定的手續(xù)，盲目地承擔(dān)保證責(zé)任，在糾紛發(fā)生后，單純地認(rèn)為“錢不是我借的，誰(shuí)借的誰(shuí)還”，不愿履行還款義務(wù)。

五、有效應(yīng)對(duì)民間借貸糾紛案件激增的幾點(diǎn)對(duì)策

民間借貸能夠一定程度激發(fā)市場(chǎng)活動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，如果民間借貸市場(chǎng)一旦失控成為非法借貸，則會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)：一是形成一系列社會(huì)隱患。當(dāng)前，我旗民間高息借貸問(wèn)題突出，出現(xiàn)了“一朝借貸，終身負(fù)債”現(xiàn)象。同時(shí)，部分民間借貸常會(huì)伴生一些違法犯罪行為，比如非法吸收公眾存款、集資詐騙、高利轉(zhuǎn)貸，暴力催收導(dǎo)致的人身傷亡案件也時(shí)有發(fā)生，造成諸多社會(huì)不穩(wěn)定因素。二是民間借貸的不規(guī)范性和自發(fā)性容易引發(fā)資金風(fēng)險(xiǎn)，擾亂金融市場(chǎng)秩序。因?qū)γ耖g借貸缺乏監(jiān)管，放貸主體屬于非法經(jīng)營(yíng)，未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)登記；高利借貸行為產(chǎn)生的“利滾利”對(duì)金融秩序具有極大破壞性，影響國(guó)家利率政策實(shí)施，破壞金融市場(chǎng)穩(wěn)定。結(jié)合審判執(zhí)行工作實(shí)際，提出如下幾點(diǎn)對(duì)策建議。

一是從立法層面進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)。對(duì)民間借貸的資金投向、借款方式、利率浮動(dòng)范圍、風(fēng)險(xiǎn)防范措施等實(shí)時(shí)修訂相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)民間借貸行為的引導(dǎo)和監(jiān)管，對(duì)民間借貸業(yè)務(wù)建立報(bào)備制度，促進(jìn)民間借貸規(guī)范運(yùn)行，維護(hù)金融市場(chǎng)秩序。

二是加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，嚴(yán)厲打擊非法借貸行為。建立黨委政府及相關(guān)職能部門在內(nèi)的信息互通、聯(lián)防聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)組織，堅(jiān)持依法治理，多方施策，以提高對(duì)借貸糾紛的分析研判和預(yù)警能力，加大對(duì)非法借貸行為的打擊力度。根據(jù)中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)等四部委于2018年4月16日聯(lián)合下發(fā)的銀保監(jiān)發(fā)【2018】10號(hào)《關(guān)于規(guī)范民間借貸行為 維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融秩序有關(guān)事項(xiàng)的通知》文件精神，要堅(jiān)決取締和杜絕混入民間借貸活動(dòng)的高息借貸、賭博借貸等非法活動(dòng)，查處、打擊此類行為背后的涉黑惡勢(shì)力犯罪，穩(wěn)定社會(huì)秩序，增強(qiáng)群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全感。

三是充分發(fā)揮審判職能作用，引導(dǎo)借貸市場(chǎng)逐步規(guī)范。加強(qiáng)對(duì)民間借貸關(guān)系合法性的審查，依法保護(hù)合法的借貸關(guān)系，在案件審理執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)高息借貸、賭博借貸、虛假訴訟、非法吸收存款等違法情形依法予以打擊，及時(shí)移交公安機(jī)關(guān)；對(duì)于合法借貸積極使用調(diào)解手段，促成案結(jié)事了，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定；堅(jiān)持能動(dòng)司法，充分發(fā)揮審判和執(zhí)行等各項(xiàng)司法職能作用，維護(hù)信貸秩序，增強(qiáng)市場(chǎng)信心，保護(hù)和引導(dǎo)金融市場(chǎng)的健康發(fā)展。在打擊規(guī)制非法放貸方面，借鑒有些地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制定操作可行的對(duì)職業(yè)放貸人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以及對(duì)民間借貸合同效力的認(rèn)定和處置標(biāo)準(zhǔn)。目前，我院已成立調(diào)研組進(jìn)行調(diào)研論證，制定方案，并準(zhǔn)備舉辦專門論壇，待方案上報(bào)審批后落實(shí)執(zhí)行。

四是加強(qiáng)教育引導(dǎo)，不斷提高群眾風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意識(shí)。強(qiáng)化以案說(shuō)法效果，讓群眾直觀了解必要的借貸法律規(guī)定，提升群眾法律意識(shí)，引導(dǎo)群眾理性規(guī)避高風(fēng)險(xiǎn)投資行為，遠(yuǎn)離非法借貸，避免自身合法權(quán)益受損；向擔(dān)保公司、投資公司等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在內(nèi)的企業(yè)、個(gè)人進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)防范提示，及時(shí)通報(bào)司法機(jī)關(guān)打擊處理的高息借貸、賭博借貸、非法集資等情況，增強(qiáng)民間融資機(jī)構(gòu)的合法經(jīng)營(yíng)意識(shí)。

作者：李樹峰，四子王旗人民法院院長(zhǎng)。